На 28 юли 2023 г. – последният работен ден от лятната сесия на 49-ото Народно събрание – 166 народни представители внесоха до председателя на Народното събрание проект на Закон за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, който го е разпределил на Комисията по конституционни въпроси като водеща.
По силата на Закона за нормативните актове, законопроекти за промени в Конституцията са изключени от общото задължение вносителите да прилагат към тях предварителна оценка за въздействие. Само че това в още по-голяма степен налага предварително обсъждане на предложения за едни или други конституционни промени по целия кръг свързани с тях въпроси – кои обществени отношения се регламентират и защо; кои обществени групи се засягат и какво е отношението им към предлаганите промени; какви изменения в други нормативни актове стават необходими; какви са административните последици, както и икономическите, финансовите, социалните и други публични разходи, които произтичат от предложенията?
Ето защо вносителите на законопроекта бяха длъжни предварително да го предложат на възможно най-задълбочено предварително публично разглеждане, както в специализираните професионални общности, така и в по-широки обществени кръгове. Вместо това те първоначално огласиха противоречащи си заявки, след което побързаха да депозират в Народното събрание проект на Закон, съдържащ поредица от най-разнородни предложения, нямащи нищо общо с актуалната проблематика на съдебната реформа.
Внесеният законопроект е с изключителна обществена значимост, защото засяга основни съставни части от цялостната конструкция на българската Конституция – основният закон на страната. Ето защо е задължително законопроектът в пълна степен да отговаря на разпоредбите на Чл. 26., алинея 1 на Закона за нормативните актове, съгласно който „изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност.“
Съдържащите се в законопроекта предложения спадат към следните три сфери на обществени отношения: държавност, държавно управление и съдебна власт. Всяко от тези предложения следва да бъде предмет на задълбочена оценка, дали безусловно отговаря на постановените в ЗНА принципни изисквания.
1.Към предложенията, засягащи българската държавност спадат три – за датата на националния празник, изискванията за българско гражданство и възможностите за индивидуална жалба.
- В т. 1 на мотивите на вносителите – „Утвърждаване и укрепване на българската държавност“ – се предлага 24 май за нова дата на националния празник на България „с цел укрепване на българската държавност и идентичност“, тъй като „принципите на доброто управление предполагат институциите на държавно управление да имат висока степен легитимност и доверие от страна на гражданите“, а „укрепването на конституционната и културна идентичност е предпоставка за запазване на легитимността на националните институции в контекста на задълбочаващия се процес на европейска интеграция.“ (15. и §16. от мотивите, предвиждащи създаването на нов Чл. 170 на Конституцията).
Съответно, в §1 се предлага ново изречение първо в Чл. 23 с цел да се акцентира , че образованието, науката и културата и опазването на културно- историческото наследство са стратегически национални приоритети.
Опитите за обосновка на предложението със съображения от сферата на образованието и културата са несъстоятелни. Неназовани, макар и очевидни за всеки, остават истинските мотиви за него, които явно са от политическо, при това конюнктурно, естество.
Всъщност, с предложението за промяна на датата на националния празник нито се утвърждава, нито се укрепва българската държавност, а напротив – с него се въвежда крайно вредно противопоставяне между Датата на Освобождението 3 март и Празника на българското слово, просвета и култура, и на кирилицата 24 май. Такова противопоставяне, вместо да повишава, напротив – неизбежно ще задълбочава разделенията в обществото и ще накърнява доверието на гражданите в легитимността на държавните институции.
- В § 3 се предлага в Чл. 65 да отпадне изискването само български гражданин, „който няма друго гражданство“ да бъде избиран за народен представител, съответно за член на Министерския съвет (в § 7 относно Чл. 110). В т. 5 от мотивите – „Допълнителни гаранции за правата на българските граждани“ – действащата норма на Чл. 65 се квалифицира като „дискриминационна“, като отпадането ѝ се обосновава с необходимостта да се осигурят равни права на българските граждани, които са граждани и на други държави, не само да избират, но и да бъдат избирани за народни представители и министри.
С това предложение се пренебрегва обстоятелството от първостепенна важност за стабилността на държавата, че всяко гражданство предполага и налага ред задължения спрямо съответната държава, именно по отношение на лоялност към нейния основен закон и другите закони и норми, както и към съответните институции. С оглед избягване на неминуемите конфликти на лоялност, които биха възникнали, вместо отмяна на посочените норми на Конституцията, би могло да се предвиди лица с двойно гражданство да могат да участват в избори за народни представители, но в случай, че бъдат избрани, да бъдат длъжни да се откажат от небългарското си гражданство, като същото да важи и в случай на избор за член на Министерския съвет.
1.3. В § 14 се предлагат промени в Чл. 150, с които да се създадат възможности главният прокурор, съдилищата, както и гражданите и юридическите лица да сезират Конституционният съд с искане за установяване на противоконституционност на закон. Предложението се мотивира с цел „да се гарантира пълноценна защита на правата и свободите на гражданите“.
Без да се поставя под съмнение необходимостта от защита на правата и свободите на гражданите следва да се има предвид, че съгласно представително проучване на Националния център за парламентарни изследвания на НС от м. юни 2022 г., над 77 на сто от българските граждани заявяват, че не са запознати със съдържанието на Конституцията, а цели 80 на сто са на мнение, че на практика законите в страната не се спазват.
Ето защо реалната защита на конституционните права и свободи на гражданите изисква на първо място решителни и последователни действия за формиране на необходимата правна култура в обществото и за гарантиране на безусловното и точно прилагане на нормите на действащото законодателство. В случая една възможност гражданите да могат да отправят жалби до Конституционния съд без наличието на необходимото правно съзнание и култура в обществото създава напълно реални рискове за блокиране не само на законодателния процес и ефективното правораздаване, но и на нормалното функциониране на институциите на държавата.
- Относно трите предложения, засягащи същностни въпроси на държавното управление, е необходимо да се подчертае следното:
2.1.В § 2 на законопроекта се предлагат редица съществени изменения в Чл. 150 относно продължителността и изтичането на мандата на Народното събрание, като се предвижда избори за ново Народно събрание да се произвеждат „не по-рано от два месеца и не по-късно от един месец преди изтичането на срока на пълномощията на действащото Народно събрание“, както и че „с конституирането на новоизбраното Народно събрание се прекратяват пълномощията на предишното“. В мотивите към законопроекта липсва отделна обосновка на тези предложения.
В публичните обсъждания на предложения законопроект за изменение и допълнение на Конституцията вече бяха обосновани редица съществени възражения и предупреждения, че с така формулираните предложения се създават принципни неясноти и възможности за остри колизии, засягащи мандатите на действащото и на новоизбраното Народни събрания, както и относно статута на народните представители от техните съответни състави. Недопустимо е с подобни предложения да се създават крайно опасни рискове относно стабилността и предвидимостта на държавното управление.
2.2.В § 5 се предлагат редица изменения в алинея 5 на Чл. 99 относно служебното правителство, в това число и че „президентът насрочва избори за ново Народното събрание в срок до два месеца след назначаване на служебното правителство. В този случай Народното събрание не заседава в едномесечен срок преди произвеждане на изборите.“ В мотивите тези изменения се обосновават с твърдението, че „последователните парламентарни кризи от 2021-2023 г. довели до назначаването на няколко последователни служебни правителства, поставят въпроса за повече гаранции за непрекъсваемост на работата на парламента“.
Всъщност, в случая отново е налице разминаване с принципа на откритост – остават неназовани истинските мотиви за него, а именно на практика отнемането на конституционните правомощия на държавния глава да назначава служебно правителство при констатирана трикратна невъзможност на парламентарно представените партии и коалиции да съставят правителство с необходимата парламентарна подкрепа.
По такъв начин, в резултат на прикрития мотив за ограничаване на президентските правомощия, се стига до нарушаване на стабилността на цялостната конституционна конструкция. Заложените в предложенията ограничения на президентските правомощия относно избора на служебен министър председател и неяснотите относно последващото попълване на състава на правителството създават сериозни рискове за нормалното функциониране на държавното управление, при това в моменти на изострени парламентарни и политически кризи, изискващи максимална мобилизация на всички органи на държавата за предотвратяване на възможни задълбочаващи се разрушителни кризисни развития.
2.3.Към въпросите на държавното управление спадат и предложенията в § 5 за създаването на нов Чл. 91б с цел, съгласно точка 4-та от мотивите към законопроекта, за „конституционализация“ на основните етапи на процедурата за избор на членове на независими регулаторни и контролни органи“. Заявява се, че предлаганият подход „ще гарантира прозрачност и легитимност на процеса по номиниране и избор на членовете, което ще ограничи политизацията на процеса и ще повиши доверието в органите.“
Необходимо е да се има предвид, че принципите за субсидиарност и стабилност предпоставят изискването за независимост да се съчетава с не по-малко важното изискване за прозрачност и отчетност на дейността на регулаторните и контролни органи като съществено изискване, от които зависи общественото доверие в структурите на държавното управление. В тази светлина следва да се прецени, доколко е необходимо изборът на техните членове да се „конституционализира“, вместо да се въведе единна нормативна уредба за съставянето, дейността и отчетността на този вид органи като интегрална част от единната система на държавно управление.
3.Основно място в проектозакона на 166-тимата народни представители за изменение и допълнение на Конституцията заемат предложенията за структурна реформа на Висшия съдебен съвет, за укрепване независимостта на съда и реформа на Прокуратурата, гарантираща нейната отчетност пред обществото, съгласно аргументите в т.т. 2 и 3 от мотивите към законопроекта. Освен това в него се предлага също – без наличието на изрични обосновки в мотивите – в § 11 въвеждането на нов Чл. 131 относно правомощията на министъра на правосъдието, както и в § 12 изменения в Чл. 132а, предвиждащи създаването на Инспекторат на съдебната власт.
Подробният анализ на предложенията относно органите на съдебната власт и тяхното функциониране следва да е предмет на отделно разгърнато становище. При това определящият критерий следва да бъде, дали с тези предложения действително се създават категорични гаранции срещу продължаваща политизация на съдебната власт и корумпирането на магистрати.
*
В заключение следва да се констатира, че вместо предложения, засягащи единствено сферата на съдебната власт, съгласно многократно обявяваните намерения на представителите на участниците в конституционното мнозинство в 49-ото НС, във внесения законопроект за изменение и допълнение на Конституцията се съдържат редица предложения от принципен характер, отнасящи се до българската държавност и държавното управление като цяло. Редица от тези предложения, преди всичко това за промяната на датата на националния празник на България, но не само, рязко политизират обществения дебат с крайно отрицателни последици както за евентуалните реформи в сферата на съдебната власт, така и по отношение на общата необходимост за стабилизиране на държавността и управлението на страната.
В сегашния момент настоятелните очаквания на обществото са за мерки за повишаване на ефективността на правозащитните системи и за гарантиране на независимостта на органите на съдебната власт от политически натиск и корупция. Работата и на законодателя, и дискусиите в обществото следва да се съсредоточат по въпросите на съдебната система, като бъдат освободени от въпроси, засягащи основни аспекти на държавността и държавното управление, които са носители на силен политически заряд.
Ето защо е необходимо, вместо в Комисията по конституционни въпроси да се пристъпи към разглеждане на така внесения законопроект, председателят на Комисията да го върне на вносителите с препоръка да отстранят от него въпросите, засягащи конституционните норми относно българската държавност и държавното управление. По такъв начин ще се осигури възможност обсъжданията да се съсредоточат по актуалните проблеми и въпроси на дневния ред на обществото, а именно тези на съдебната власт и на евентуалните промени в конституционни норми, които се сметнат за необходими.
Право на такова решение дава на председателя на Комисията Член 73. (2) от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, съгласно който „при разглеждане на законопроекта на първо гласуване, водещата комисия, преди да го обсъди по същество, извършва проверка на съответствието му с изискванията на Закона за нормативните актове.“ Очевидно, на първо място такава проверка следва да включва наложителната преценка за пълно съответствие на законодателните предложения с изискванията на основополагащите принципи, заложени в Закона за нормативните актове.
09.08.2023 г., novovreme.com
