Възможен ли е нов обществен договор и какъв да бъде той?

България има нужда от нов обществен договор, за да отговори на новите световни предизвикателства, произтичащи най-вече от развитието на технологията и демографските процеси. В центъра на новия обществен договор у нас трябва да бъдат поставени здравеопазването и образованието, което предполага и тяхното адекватно финансиране.

Това се посочва в анализ на бившия социален министър Ивайло Калфин, изготвен в сътрудничество с фондация „Фридрих Еберт“ – България. Изследването обръща внимание най-вече върху бъдещето на труда и демографските промени, като стига до извода, че адекватно регулирани на тези процеси изисква значителна промяна в приоритетите ни като общество и онова, което наричаме „обществен договор“.

Едни от най-силните фактори за промени в съвременните общества са технологиите и демографските процеси. Те променят начина на живот, характера на труда, създават нови предизвикателства пред кохерентността на обществата. С пандемията на КОВИД-19 тези процеси се ускоряват значително. Информационните и комуникационни технологии неизбежно разширяват своята територия и навлизат неочаквано бързо както в професионалния, така и в личния живот. Едновременно с това все по-значима става цифровата пропаст, зад която остават тези, които не могат бързо да се адаптират към работа с новите технологии, посочва авторът.

Ивайло Калфин предупреждава, че технологиите и демографските процеси ще създадат нови предизвикателства пред съвременните общества много по-скоро, отколкото си представяхме преди няколко години. Тези процеси ще създадат както възможности за по-бързо развитие, така и рискове от изоставане и дълбоко социално разделение. Изследването стига до извода, че „парадоксално, решението на предизвикателствата, които се създават от двата фактора – технологии и демография, могат да се решават с едни и същи инструменти – образование и здравеопазване“.

Чрез модернизация в тези сфери може да се осигурят адекватно подготвени кадри, които активно развиват и използват новите технологии, които се адаптират към променящата се среда на труда, които притежават необходимите меки умения, които имат възможности за продължителна трудова активност и които са в добро здраве и след края на трудовата си кариера. Освен това доброто образование и здравеопазване са важни елементи от привлекателната среда на живот и имат потенциал да обърнат трайната негативна тенденция на емиграция от България на хора в активна възраст, убеден е авторът.

Видеозапис от представянето на изследването:

Той прави референция към изчислявания от 2019 г. от Световната банка Индекс на човешкия капитал и стига до изводите, че в сравнение с другите производствени фактори, „човешкият капитал е най-перспективен и с най-голям потенциал в среден и дълъг хоризонт“. Без да се отричат другите политики, които повишават качеството на живот и съответно подобряват човешкия капитал, образованието и здравеопазването са основни инструменти, от използването на които зависи бъдещето на държавата, настоява Калфин.

Откъде пари?

Изследването поставя акцент върху финансирането на тези два най-ключови сектора в настоящия момент и отхвърля твърденията на управляващите, че до момента, спрямо бюджетните средства, отделяни за тях, образованието и здравеопазването могат да бъдат наречени „приоритет“ на правителството.

Сегашната бюджетна политика е основана на сравнително ниско преразпределяне на доход през публичните финанси и съответно – до по-скромни публични услуги, посочва авторът. „Същевременно данъчната система осигурява редица предимства за хората с високи доходи. Следователно адекватното финансиране на образованието и здравеопазването предполага на първо място използване на наличните резерви, за които става въпрос в изследването, но също и допълнителни източници на финансиране“, добавя той.

За да се отдели сегашната практика от необходимостта за специален фокус върху образованието и здравеопазването, в изследването се анализира структурата на публичните разходи в България за последното десетилетие. В тях ясно се вижда сравнително ниското преразпределение на произведената стойност през системата на публичните финанси.

„Този факт говори за наложилото се недоверие, че ресурсите се използват добре от държавата за предоставяне на публични блага. Образованието и здравеопазването имат сравнително постоянен дял в публичните разходи“, коментира Калфин.

Макар да повдига въпроса за преразпределителната роля на държавата, още в началото авторът признава, че в настоящото си изследване промяната на данъчната политика в конкретика не е засегната.

„Бюджетът се планира и изпълнява със значителни буфери, като най-често разходите се ограничават до минимум и в края на годината – ноември-декември се завишават значително. Функции като финансирането на инфраструктура, екология и т.н. разполагат с огромна гъвкавост и варират значително през различните години. Именно там са резервите за освобождаване на допълнителен ресурс без повишаване на сегашната данъчна тежест“, твърди Калфин.

Бившият социален министър и вицепремиер във второто правителство на Бойко Борисов, който напусна поста си след оттеглянето на подкрепата на партията му към управлението заради редица разминавания, приема за даденост наличието на консенсус в обществото за ниско преразпределение. Според Калфин „България е сред страните, в които държавата не получава доверието на своите граждани за разпределение на значителни средства“.

Същевременно част от изследването е и социологическо проучване на агенция „Медиана“, публикувано преди няколко месеца, в което спонтанните отговори на конкретни въпроси, свързани с публичните разходи, са в обратна посока. На въпрос „Смятате ли, че държавата трябва да осигури условия – учебници, храна, дрехи, компютър, транспорт, стипендии, така че нито едно дете да не отпада от училище поради бедност“, 66% от анкетираните отговорят с „Да“.

Мнозинството посочва и че държавата трябва да постави като „абсолютен приоритет“ създаването на „добър човешки капитал“, като според „Медиана“ това означава: добро и всеобхватно образование, достъпно здравеопазване и ликвидиране на крайната бедност.

Ивайло Калфин изтъква данните за процента на преразпределение спрямо Брутния вътрешен продукт, налагани от ГЕРБ в последното десетилетие, като аргумент за наличието на „консенсус“ относно ниските нива на публични разходи. „Делът на публичните разходи през 2019 г. е 36.3% от БВП. Това е много под средното са ЕС – 45.8% и четвъртото най-ниско в ЕС след Ирландия (24.8%), Литва (34.9%) и Румъния (36%)“, подчертава той.

„Дебатът за достигането на равнищата в ЕС по различни показатели почти не се е състоял в България. Ако това се постави за цел на политиката, съществуват различни инструменти за постигането на тези цели. Ако се върнем на частта от БВП, която се преразпределя през публичните бюджети, то по-ниското преразпределение, което съществува в България предполага или трайно задържане на публичните услуги на по-ниско равнище, дори след евентуално достигане до средния за ЕС икономически потенциал, или много по-висока ефективност на вложените разходи, така че всеки преразпределен лев води до по-високо потребление. В общия случай по-ниското преразпределение на произведения продукт в България е самостоятелен и свободно избран фактор за по-ниско финансиране и съответно – по-ниско качество на публичните услуги“, пише авторът.

За последните десет години разходите за образование се задържат на малко над 10% от общите публични разходи, което представлява под 4% от БВП, изтъква авторът.  Сравнително постоянни са и разходите за здравеопазване – около 11-12% от публичните разходи. Относително намаляват разходите за издръжка на публичната администрация.

„Очевидно е обаче, че в публичния бюджет има и значителна степен на гъвкавост. Разходите по някои функции имат ресурс за еднократно или постоянно увеличение. Пример за това са разходите за сигурност и отбрана, които трайно надвишават разходите за образование и през 2019 г. нарастват значително от 10.7 на 14.8% от общите публични разходи. Докато този скок може да се обясни с еднократното и авансово плащане на покупката на изтребители от САЩ, това не отменя факта, че в бюджета има заложени значителни резерви, а освен това аргументът за авансовото плащане беше, че това плащане няма да наруши бюджетните баланси. По-любопитни са трайните увеличения на разходите за битови услуги и околна среда и тези за икономически дейности. Първите растат от 5 до 9.2% от публичните разходи, след което намаляват отново, а вторите растат – от 10.6 до 17.1%. Амплитуди от по 5-7% от публичните разходи в рамките на десет години показват висока гъвкавост и значителен потенциал на публичните финанси да осигурят средства за нови приоритети, но от друга страна говорят за ниска бюджетна предвидимост и сигурност“, коментира Калфин.

Калфин коментира, че ако разпределението на публичните финанси е изразител на обществения договор през последните години, то той може да се обобщи по следния начин:

– През бюджета се преразпределя сравнително малка част от произведеното от икономиката. По този начин на фирмите и индивидуалните граждани се оставят повече средства, за сметка на сравнително ниско равнище на обществените услуги. Разбира се, средствата се оставят пропорционално на доходите и това задълбочава социалните неравенства. Едно от нагледните описания на ефектите от тази политика виждаме в здравеопазването, където процентът на лично доплащане на здравните услуги е висок. Съответно по този начин се ограничава достъпа на хора с ниски доходи до пълноценни здравни услуги;
– В начина, по който се изпълнява държавния бюджет съществува значителна доза гъвкавост и съответно – възможност за пренасочване на средствата към нови приоритети;
– Въпреки заявленията на управляващите, средствата за здравеопазване и образование не растат, а остават на стабилни равнища като дял от публичните разходи;
– Там, където действително има значителна промяна през последните десет години са средствата, които се насочват към икономиката (минно дело, транспорт и т.н.) и местна инфраструктура за предоставяне на битови услуги и околна среда. В тези области идват и значителни европейски средства;
– Особеност на българската система на публични финанси е тяхната значителна централизация.

Авторът коментира бюджетното финансиране и спецификите му в България под управлението на ГЕРБ, като въвежда метафора за „стокхолмски синдром“ в големи групи избиратели, които, дори да са недоволни от текущото положение, предпочитат да изберат сигурността през неяснотите на ново управление, включително защото то може да преразгледа отпусканите за тях средства.

Във фискалната сфера правителствата на ГЕРБ се отличава с консерватизъм, отказ от инструментите на фискалната политика за постигане на икономически и социални цели и изключително централизирано и непрозрачно управление на публичните ресурси, пише авторът. Той посочва, че традиционно всяка година се завишават плановете за инвестиционни разходи, които в последствие не се осъществяват, но за сметка на това оставят значителен резерв, който пред последния месец на фискалната година правителството харчи по свое усмотрение и без нарочна санкция от парламента. Ресурсите, които се преразпределят в края на годината за непланирани обекти, но влизащи в рамките, гласувани предната година от Народното събрание понякога достигат до колосалните 10% от всички годишни бюджетни разходи. По подобен начин се подхожда и със средствата от ЕС, които като правило се усвояват неравномерно, със силно активизиране в края на периода и преразпределяне на субсидиите към нови, непредвидени в началото приоритети“, анализира Калфин.

Според него показателно за подобно поведение е фискалното управление през тежката за управлението на ГЕРБ 2020 г. – заради пандемията с КОВИД-19 и заради натрупаната политическа умора и предстоящите парламентарни избори. Въпреки, че тежкият негативен икономически и социален ефект на пандемията се прояви още през март-април, държавният бюджет излезе на дефицит на месечна база едва през август и то – с минимални суми. Въпреки значителния национален фискален ресурс и допълнително отпуснатите европейски средства, правителството предпочете да ограничи максимално извънредните разходи за бизнеса и социалната сфера, с цел да запази достатъчен ресурс за политически мотивирано предизборно харчене на бюджета, посочва той.

Авторът нарича този подход на ГЕРБ „заложническа политика“, която дългосрочно нанася сериозни вреди. „Очевидно, че натрупването на бюджетни резерви и използването им за конюнктурни политически цели е възможна политика. Проблемът при нея е, че се търси незабавен ефект и се неглижират секторите, в които положителният ефект се създава дългосрочно – като образование и здравеопазване например. „Грижата“ за тези сектори се свежда в най-добрия случай до увеличени разходи за строителство и за заплати, като това съвсем не е достатъчно да се спре качествения срив от последните десетилетия“, коментира Калфин.

Нов обществен договор – мисията (не)възможна?

Българското общество има нужда от нов обществен договор, от ориентир, който да води неговото развитие през следващите десетилетия, настоява авторът. На база резултатите от социологическото проучване, той обаче изтъква, че липсата на приемливи и приети от обществото приоритети създава условия за хаотично управление, водено от краткосрочни и конюнктурни цели. „Ако добавим и усещането за висока корупция, избирателно прилагане на закона и липса на справедлива прана защита, сегашното състояние граничи, ако не с експлицитен, то с мълчалив договор, който приема обществените пороци за даденост и пречи на поставянето на по-амбициозни цели. От това губи обществото като цяло и всеки български гражданин поотделно“, пише Калфин.

Според него новият обществен договор следа да бъде съобразен с националните особености, но и с развитието на националната и международна среда през следващите 20-30 години. „Един от най-мощните фактори на промяна през следващите десетилетия ще бъде развитието на технологиите. Технологиите ежедневно променят личния и обществения живот. Успоредно с развитието на технологиите, използването на природните ресурси, с изключение на възобновяемите, ще се ограничи. Значението на човешкия фактор в производството на добавена стойност ще се запази. Технологичният прогрес не прави излишен човешкия труд, а променя изискванията към него. Именно тази адаптация следва да се отчете при новия обществен договор и политиките през следващите десетилетия“, анализира Калфин.

Авторът признава, че въпреки необходимостта от такъв, идеята за нов обществен договор все още обаче тя не е достатъчно осъзната. Първа стъпка трябва да бъде създаването на критична маса в обществото, която да осъзнава, че е необходима нова посока и много ясно формирани приоритети.